Oppgave 1: Betraktninger om skole og kommunal økonomi

 I løpet av høsten har folkevalgte i samtlige av landets 430 kommuner vridd og vrengt de kommunale budsjettlommene for å kunne vedta et budsjett som skal opprettholde det politikerne kaller “et forsvarlig tjenestetilbud”. Hva som er et “forsvarlig tjenestetilbud” innenfor utdanningssektoren, og for så vidt også innenfor andre sektorer, er avhengig av utkikkspunkt og definisjonsmakt. Det er en stadig tilbakevendende undring at vi i dette rike landet må velge mellom sykehjemsplasser eller lærebøker, vedlikehold av bygninger eller lønn til personale. Jeg antar at kommunenes folkevalgte som skal vedta en krone mer i parkeringsavgift eller en halv million mindre til kultursektoren også undrer seg over dette. Eller har de kanskje en oversikt og en innsikt vi andre ikke har? Det er å håpe.

 Professor Jan Fridhjof Bernt hevder at “Kommunene oppdager nå i stigende grad at de har vært brikker i et politisk spill, ikke om kommunalt selvstyre, men om vesentlige trekk ved vår velferdsstad – et spill som litt kynisk kan beskrives som kunsten å skjære ned på veldferdsstatlige ytelser uten å bli sittende med ansvaret for konsekvensene” (Bernt m.fl., 2005:581). Hvis dette er tilfelle bør vi stille langt flere spørsmål, og den nærmeste å kreve svar fra sitter muligens ubehagelig nær. Hvis det virkelig er en nedbygging av velferdsstaten vi ser, er det denne politikken vi ønsker? Ønsker vi nedbygging av det offentlige til fordel for privat velstand eller fattigdom, til fordel for private løsninger på helse og utdanning og individuell valgfrihet? Hvilke konsekvenser vil det ha på lang sikt? Hvis vi ønsker å opprettholde offentlig skole, helsetjeneste og sosialomsorg, er vi da villige til å betale for det? Er vi villige til å redusere vårt private forbruk for å få god eldreomsorg, et godt helsevesen og en god skole? Vi behøver ikke ti vise kvinner og menn for å finne svarene. Det som trengs er mot til å tenke og ryggrad til å velge.

To av tre kommuner har innført eiendomsskatt for å bøte på den skrinne økonomien. Eiendomsskatten er omstridt, og det burde antakelig finnes andre og bedre måter å styrke kommunenes økonomi. I Fredrikstad kommune gikk folk “mann av huse” for å vise sin avsky mot eiendomsskatten da den skulle vedtas. Ordføreren møtte folkemengden og tok imot underskriftslister sammen med råtne egg og tomater, uten at det fikk den tilsiktede virkning på det politiske flertallet. Ved siste kommunevalg gikk Fremskrittspartiet til valg på å fjerne eiendomsskatten, og sikret seg dermed ordføreren for neste fireårsperiode. Fram til 2012 skal eiendomsskatten reduseres med 79 millioner, noe som må føre til interessante avveininger og drøftinger i rådhuset. Nå kommer resultatene av de politiske prioriteringene i kommunebudsjettet, og folk mobiliserer mot nedlegging av bibliotekfilialer, mot mørklagte boligfelt og mindre renhold i skoler og barnehager.  

 I høst la rådmannen i Fredrikstad fram et budsjett for 2009 der det skulle skrapes noen millioner fra et allerede skinnflådd skolebudsjett, noe som fikk det kommunale foreldreutvalget til å tromme sammen til fakkeltog og marsjere mot rådhuset. Faklene virket formodentlig opplysende på det politiske flertallet, for nedskjæringene ble avverget med en politisk manøver som fikk den nytilsatte rådmannen til å framføre et ubyråkratisk innlegg i budsjettmøtet. Det vedtatte budsjettet, mente rådmannen, var som å kjøre på vinterføre med sommerdekk mot en nitti graders sving. Det er kanskje for mye forlangt at man i budsjettmøtet skulle ta inn over seg rådmannens dramatiske beskrivelse av økonomien. Det var da heller ikke rådmannens brutale liknelse som førte til politikernes reaksjoner, men det uhørte i at rådmannen ytret seg offentlig om budsjettet. På den annen side kunne rådmannen ført i margen at budsjettforslaget var sydd sammen etter de politiske føringene som var gitt, og i samarbeid med det politiske flertallet. Når flertallet gjør endringer i tolvte time, blir det uklart hvor innsparingene skal tas. Var dette budsjettvedtaket en seier for skolene? For folkeviljen og fornuften?

 Ulempen for de folkevalgte i kommunene er at folk ikke har så lett for å glemme valgløftene om mindre skatt, bedre eldreomsorg, flere lærere, rettere veier, kortere køer og lengre frister. Kort sagt; mer av alt det folk vil ha. Var det noen som gikk til valg på høyere avgifter og færre goder? Nærhet til beslutningstakerne er et godt prinsipp. Det ansvarliggjør, men fører også til kommunal hodepine. Saken er, som man forstår, at det stadig vekk er for lite penger til de oppgavene en kommune skal ivareta. Eller mener kanskje de folkevalgte i stat og kommune at det er tilstrekkelig med midler, men at bruken av dem er ineffektiv og kostnadskrevende? Hvis det da ikke er sånn som professor Bernt hevder, at velferdsstaten gradvis bygges ned? Det er viktig å spørre, men hvem kan og vil svare?  

 Som kommunalt ansatt må man i alle fall lukke sin munn enten man er rådmann eller renholder. Det var ikke renholdere som uttalte seg og ble kalt inn på det metaforiske teppet for noen år siden. Derimot var det to rektorer som hadde vært til stede på et åpent møte om skolebudsjettet, og som på direkte spørsmål innrømmet at tilbudet til elevene beveget seg på kanten av grunnskoleloven. Etter møtet måtte rektorene svare for sin illojale opptreden overfor kommunens ledelse. Senere har ingen rektor uttalt seg offentlig om kommunens skolebudsjett, men lojalt forsøkt å strekke den økonomiske skinnfellen i alle retninger. Kommunens rektorer sitter åpenbart ikke med definisjonsmakt, selv om de må innrømmes å ha et rimelig godt utkikkspunkt.

 I motsetning til helsesektoren der det kan gjelde livet, står det i skolesektoren bare om læring, trivsel, selvtillit og mestringsopplevelser hos elevene. Alle elever har krav på “tilpasset opplæring”.  “Tilpasset opplæring” er et prinsipp og et retorisk smart begrep som gir læreren ansvaret. “Tilpasset opplæring” har blitt de stramme skolebudsjetters hokus pokus, kommuneadministrasjonens simsalabim og lærernes hodepine. I den pressede kommuneøkonomien forsøker man å redusere en kostbar spesialundervisning ved å vise til prinsippet “tilpasset opplæring”. Man innfører som norm og retningslinjer for PP-tjenestens faglige vurderinger at elever som har mindre alvorlige diagnoser, for eksempel dysleksi, skal få opplæring innenfor rammen av tilpasset opplæring. Dette kan godt være både fornuftig og riktig, forutsatt at skolene har budsjettrammer til en fleksibel organisering av undervisningen. Det er ikke et mål at mange elever skal ha rett til spesialundervisning, men det er et mål at alle elever får en undervisning som de har utbytte av. Skolene har i varierende grad ressurser som gjør det mulig å organisere opplæringen i mindre grupper, eller på annen måte legge til rette for ekstra hjelp til de elevene som trenger det. Med strammere skolebudsjetter har skolenes handlingsrom blitt mindre enn bøttekottet, og mulighetene for fleksibel organisering har blitt kraftig redusert for ikke å si henvist til det omtalte kottet. Det er selvfølgelig mer enn rimelig å stille krav til lærerne om profesjonell yrkesutøvelse, men spørsmålet er om man i enkelte kommuner har presset skolebudsjettene så langt ned at man i praksis ber lærerne om å utrette mirakler når de skal gi hver enkelt elev undervisning ut fra sitt behov.

 Skolen reguleres i sterkere grad enn mange andre kommunale virksomheter av statlig styring, men hva som er et brudd på lovverket blir i mange tilfeller et skjønnsspørsmål når lov og forskrift ikke har fastsatt en minimumsstandard. Også i de tilfeller der elever er tilkjent rett til spesialundervisning er det spørsmål om skjønn når det gjelder omfanget, noe flere rettsavgjørelser har vist (Bernt m.fl., 2005:575). Etter utredning og en sakkyndig vurdering er det kommunens pedagogisk-psykologiske tjeneste (PP-tjenesten) som avgjør om en elev har rett til spesialundervisning. Rutinen har vært (og er kanskje fortsatt i noen kommuner), at PP-tjenesten gir sakkyndig tilråding om omfanget av spesialundervisningen (antall uketimer eller årstimer), og at skolesjefen har fattet vedtaket. Nå har mange kommuner lagt om rutinene og delegert oppgavene med å fatte enkeltvedtak om spesialundervisning til rektor.  PP-tjenesten blir også pålagt en langt mer forsiktig omgang med tall i sine tilrådinger, slik at rektorene kan fatte vedtak i samsvar med ansvarlig budsjettdisiplin.

 Tallene fra Statistisk sentralbyrå, de såkalte KOSTRA-tallene (kommune-stat-rapportering), viser med all tydelighet at det er store forskjeller fra kommune til kommune. Som forelder i Lesja kan man glede seg over at kommunen bruker over 60.000 kroner i året på hver elev. Som politiker i Fet kan man glede seg over at kommunen greier å holde kostnaden nede på ca 39.000. I retorikken om velferdsstaten heter det at elevene skal ha et likeverdig skoletilbud. Med store forskjeller mellom kommunene er det grunn til å spørre om kvaliteten på skoletilbudet er likt enten man bor i Fet eller på Lesja. 

 Professor Jan Fridthjof Bernt hevder at (Bernt m.fl., 2005:107) “kunsten å spille “Svarteper” er høyt utviklet i politiske og administrative miljøer. Når ressursene er utilstrekkelige til å løse selv viktige og påtrengende oppgaver, blir det lett en viktig overlevelsesstrategi å skyve ansvaret for så mange oppgaver som mulig over på andre.”  I spillet mellom forvaltningsnivåene sitter kommunene igjen med “Svarteper”. Når kortene er delt ut til kommunene kan spillet fortsette med virksomhetslederne i den enkelte kommune. Der sukrer man virksomhetledernes budsjettansvaret med muligheten for langtidsplanlegging og frihet til å disponere midlene etter egne vurderinger og prioriteringer. Det man glemmer er naturligvis at valgfriheten etter hvert dreier seg om å velge den røde eller den grønne blyanten. Men det er jo fortsatt et valg.

 Den offentlige interessen for skolen er upåklagelig, og hvis den offentlige debatten kan sies å være en målestokk, ser det ut til at bekymringen for kvaliteten på grunnskoleopplæringen er jevnt fordelt blant lek og lærd. Det mest påfallende ved mediedekningen er at lærere og skoleledere ikke deltar i en debatt om skolens rammebetingelser. Det er selvfølgelig vanskelig å mele sin egen kake uten å sutre over mangel på mel, og kanskje er det derfor tausheten fra skolens egne folk er så øredøvende.

Som følge av finanskrisa forventer Kommunenes Sentralforbund (KS) enda sterkere press på kommuneøkonomien i 2009.  Større arbeidsledighet, mindre skatteinngang og flere med behov for sosialstønad er noen av faktorene som vil virke inn. KS hevder også at regjeringens mål om full barnehagedekning, som i utgangspunktet skulle vært fullfinansiert fra staten, krever 750 millioner mer enn de statlige overføringen. KS har derfor bedt staten om å legge denne merkostnaden inn i revidert nasjonalbudsjett. På den ene siden ønsker kommunene, ved KS, stor handlingsfrihet. På den andre siden har verken kommune eller fylkeskommune fri beskatningsrett, og det er staten som trekker opp de økonomiske rammene for den kommunale virksomheten, rammer som legges “like mye ut fra statsfinansielle og makroøkonomiske vurderinger som ut fra en spesifisert analyse av kommunenes økonomiske behov i forhold til de oppgavene de er pålagt å ivareta.” (Bernt m.fl., 2005:573)

 I dette sakskomplekset som handler om skolen sett i lys av forholdet mellom forvaltningsnivåene, kommunalt selvstyre og kommunal økonomi, er det flere spørsmål enn svar. Det mest urovekkende spørsmålet er om de som styrer og administrerer på de ulike nivåene våger å stille de ubehagelige spørsmålene. Sitter man på forsiden ser man en ting, sitter man på baksiden ser man noe annet, men hvem ser både forside og bakside? Hvem har ansvar for helheten? Hvis det er riktig at spillet heter “Svarteper” vil spillet fortsette så lenge hver aktør holder seg lojalt og lydig på plass og følger spillereglene. Hvem våger å bryte de uskrevne reglene?

 Like før jul hadde Dagbladet en evaluering av statsrådene, der kunnskapsminister Bård Vegard Solhjell fikk terningkast fire fordi han “jobber for flere lærere og flinkere elever”. Den tabloide evalueringen av kunnskapsministeren får Dagbladet stå for selv, det er nok ingen som kommer til å klage på karakteren. Hadde Dagbladet brydd seg med å gå bredere til verks kunne de også ha gitt svigermora til Solhjell en sekser for langvarig og solid innsats som lærer i grunnskolen. En lærer som etter kommunens fattige evne gjør sitt beste for å gi elevene “tilpasset opplæring” og ellers forholder seg til lov, forskrift og læreplan, men som først og fremst er opptatt av elevenes læring. Solhjell kan gjerne få terningkast fire, men det er den samlede politikken som stat, fylkeskommune og kommune i fellesskap gjennomfører som viser om vi fortsatt skal være en velferdsstat, og om satsingen på skole og utdanning blir mer enn satsing på velskrevne dokumenter. Til syvende og sist handler det om hvilket samfunn vi ønsker for oss selv og for generasjonene etter oss.

 

Kilder:

Bernt, J. F., Overå, O. & Hove, H. (2005) Kommunalrett.  Oslo, Universitetsforl.

http://www.ks.no/templates/Page.aspx?id=53190, 28.12.2008

http://www.ssb.no/kostra/ 28.12.2008